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界定模糊、范圍不合理？學(xué)者認(rèn)為禁養(yǎng)區(qū)的劃定問題很多！
畜禽養(yǎng)殖業(yè)已經(jīng)成為國內(nèi)僅次于鋼鐵、煤炭的最大污染行業(yè) 。在這種背景下，國家開始劃定禁養(yǎng)區(qū)。但是部分地區(qū)對禁養(yǎng)區(qū)范圍描述不明確，未指明具體標(biāo)志，缺乏可操作性，給養(yǎng)殖戶帶來不少疑惑。
目前我國禁養(yǎng)區(qū)是如何劃分的，存在什么問題？
我國畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃分情況
禁養(yǎng)區(qū)指在指定范圍內(nèi)禁止建設(shè)畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場的區(qū)域。目前，在我國國家層面出臺(tái)的多項(xiàng)法律、法規(guī)、政策以及技術(shù)規(guī)范都對畜禽養(yǎng)殖的管理進(jìn)行了說明，概括起來主要分為2 大類：第1 類是與畜禽養(yǎng)殖管理直接相關(guān)的法規(guī)，從飲用水源地、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、人口集中區(qū)等方面規(guī)定了畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)的要素；第2 類是與畜禽養(yǎng)殖管理間接相關(guān)的法規(guī)，主要以保護(hù)特定環(huán)境要素為目標(biāo)，對一定區(qū)域內(nèi)禁止事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定，包括畜禽養(yǎng)殖活動(dòng)。
興起階段始于21 世紀(jì)，主要從畜禽養(yǎng)殖污染防治角度，對畜禽養(yǎng)殖在空間上的布局進(jìn)行規(guī)劃。2001 年5 月，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》，規(guī)定了在飲用水源保護(hù)區(qū)，風(fēng)景名勝區(qū)，自然保護(hù)區(qū)，城市、鎮(zhèn)集中居民區(qū)，以及文教科研、醫(yī)療等區(qū)域禁止開展畜禽養(yǎng)殖活動(dòng)。同年，為加強(qiáng)污染防治技術(shù)指導(dǎo)，發(fā)布了《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治技術(shù)規(guī)范》。隨后，部分省市陸續(xù)出臺(tái)涉及畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)的相關(guān)法規(guī)制度。總的來說，各地區(qū)畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)的劃定在一定程度上對區(qū)域防治畜禽養(yǎng)殖污染起到了積極作用，但是，該時(shí)期“禁養(yǎng)區(qū)”偏重于“禁建區(qū)”的概念，主要強(qiáng)調(diào)某區(qū)域不能新建畜禽養(yǎng)殖場，未對區(qū)域內(nèi)已經(jīng)建設(shè)的畜禽養(yǎng)殖場的搬遷或關(guān)閉情況加以明確說明。
發(fā)展階段主要始于2013 年11 月國務(wù)院發(fā)布《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》之后，全國大部分地區(qū)，尤其是南方河網(wǎng)地區(qū)，如浙江、江蘇、廣西、四川、貴州、湖南和湖北等地都相繼出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，要求其各地市、區(qū)縣分別開展畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)的劃定工作，加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖污染防治工作。在這個(gè)時(shí)期，畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定處于迅速發(fā)展階段。
“水十條”后時(shí)期指2015 年4 月國務(wù)院印發(fā)的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》頒布之后，是各地區(qū)依照其要求開展畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定的時(shí)期。在畜禽養(yǎng)殖污染防治方面，“水十條”明確提出各地區(qū)要科學(xué)劃定畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)，并于2017 年底前，依法關(guān)閉或搬遷養(yǎng)殖區(qū)內(nèi)畜禽養(yǎng)殖場（小區(qū)）和養(yǎng)殖專業(yè)戶。預(yù)計(jì)截至2017 年底全國各地將陸續(xù)完成畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)方案劃定工作。
禁養(yǎng)區(qū)劃定中存在的問題
畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定方案作為各級政府一項(xiàng)行政規(guī)章，其在具體實(shí)施操作方面具有重要指導(dǎo)意義，因此，要求描述準(zhǔn)確，易于政府管理者和養(yǎng)殖從業(yè)者理解和實(shí)施。但是，在各地區(qū)已經(jīng)頒布的禁養(yǎng)區(qū)劃分方案中，還存在較多語言描述不規(guī)范、指代模糊和內(nèi)容遺漏等問題。
禁養(yǎng)畜種及規(guī)模的界定模糊
在禁養(yǎng)的畜種方面，部分地區(qū)禁養(yǎng)方案中僅提到禁養(yǎng)畜禽養(yǎng)殖，但具體包括哪些畜種普遍沒有給出說明?！缎笄蒺B(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定技術(shù)指南》中對劃定禁養(yǎng)區(qū)的畜種進(jìn)行了定義，主要包括豬、牛、雞、羊、鴨、鵝等主要畜禽和鹿、狐、貂、駱駝、鴕鳥等經(jīng)濟(jì)動(dòng)物。但是，從養(yǎng)殖污染防治角度出發(fā)，所有形成規(guī)模且對周圍環(huán)境產(chǎn)生影響的上述畜種的規(guī)模化養(yǎng)殖場（小區(qū)）都應(yīng)考慮納入禁養(yǎng)區(qū)中。另外，各地在劃分中應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)靥赜叙B(yǎng)殖品種，并在方案中明確禁養(yǎng)畜種。
在禁養(yǎng)的養(yǎng)殖規(guī)模方面，從目前各地區(qū)禁養(yǎng)區(qū)方案來看，主要問題如下：一是部分地區(qū)禁養(yǎng)方案中未對禁養(yǎng)規(guī)模進(jìn)行描述。方案中僅僅用“養(yǎng)殖場”指代要禁養(yǎng)的對象，在實(shí)際操作過程中很容易將區(qū)域內(nèi)散養(yǎng)戶納入其中，而歷經(jīng)千百年的自給自足的散戶養(yǎng)殖，在維持種養(yǎng)平衡、維護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)良性循環(huán)方面具有重要作用。因此，方案中應(yīng)具體指明禁養(yǎng)規(guī)模。二是部分地區(qū)對養(yǎng)殖場規(guī)模的描述僅為“規(guī)?；B(yǎng)殖場”，未進(jìn)一步定量化描述畜禽養(yǎng)殖規(guī)模，敘述相對模糊，在實(shí)踐過程中無法科學(xué)判斷需禁養(yǎng)的養(yǎng)殖場規(guī)模。
禁養(yǎng)區(qū)范圍不合理
在禁養(yǎng)區(qū)范圍標(biāo)志描述中，部分地區(qū)對禁養(yǎng)區(qū)范圍描述不明確，未指明具體標(biāo)志，缺乏可操作性，主要體現(xiàn)在3 個(gè)方面：
一是當(dāng)禁養(yǎng)區(qū)范圍是以距離某環(huán)境要素遠(yuǎn)近進(jìn)行描述時(shí)，對目標(biāo)起始點(diǎn)的描述過于模糊。例如，安徽黃山屯溪區(qū)畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定方案中在河道、道路禁養(yǎng)范圍方面，描述為“河流兩側(cè)500 ｍ 內(nèi)”、“交通干線500 ｍ 以內(nèi)區(qū)域”。類似描述還有“兩岸”、“兩邊”、“周圍” 等詞語，這種描述對法定邊界描述不清楚，未指明具體以哪條基線為準(zhǔn)。
二是在區(qū)域指代上不明確，部分地區(qū)的禁養(yǎng)區(qū)方案中提到“重污染地區(qū)”為禁養(yǎng)區(qū)，而方案中并未進(jìn)一步對該區(qū)域的范圍進(jìn)行詳細(xì)描述。比如，四川廣元旺蒼縣的《旺蒼縣畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)限養(yǎng)區(qū)劃定方案》中，將“水體、土壤面源污染較為嚴(yán)重的區(qū)域” 列入畜禽限養(yǎng)區(qū)域，此種說法過于模糊。由于缺少類似說明的配套文件，執(zhí)行者往往無法識(shí)別具體范圍，指導(dǎo)性不強(qiáng)。
三是范圍過大或過小。部分地區(qū)由于當(dāng)?shù)卣?、?jīng)濟(jì)等因素，制定的禁養(yǎng)區(qū)范圍出現(xiàn)過大或過小等問題。例如，江蘇泰州興化市禁養(yǎng)區(qū)方案中要求河道兩側(cè)距離僅僅為10 ｍ，甚者河南周口西華縣僅要求河道兩側(cè)河堤內(nèi)的范圍。這種情況在實(shí)際中往往無法避免畜禽糞污對河流的污染。另一方面，禁養(yǎng)范圍過大的地區(qū)甚至將整個(gè)行政管轄區(qū)域都納入禁養(yǎng)區(qū)范圍內(nèi)，如廣東東莞等地區(qū)。范圍過大，一方面不利于禁養(yǎng)區(qū)的落實(shí)，另一方面將嚴(yán)重打擊區(qū)域的畜禽養(yǎng)殖業(yè)，影響社會(huì)穩(wěn)定。
環(huán)境要素標(biāo)準(zhǔn)不一
綜合各地區(qū)劃定的畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)方案，在環(huán)境要素方面，各地區(qū)所采用的環(huán)境要素標(biāo)準(zhǔn)尚不統(tǒng)一。
一是部分地區(qū)沒有將非水源區(qū)河流納入禁養(yǎng)區(qū)考慮要素內(nèi)，如安徽阜陽潁州區(qū)、湖北仙桃市、遼寧錦州凌河區(qū)、廣東江門臺(tái)山市等地區(qū)，或者部分地區(qū)僅將該要素考慮到“限養(yǎng)區(qū)”或“限建區(qū)”中，如江蘇泰州興化市等地區(qū)，這些做法未能全面理解國家“水十條”中的具體要求，沒有從水污染防治角度出發(fā)，從而無法避免畜禽養(yǎng)殖污染對重要水體的影響。
二是部分地區(qū)將度假區(qū)（安徽黃山祁門縣）、星級酒店（安徽黃山屯溪區(qū)）及基本農(nóng)田（如安徽六安金寨縣、湖北孝感孝昌縣、遼寧朝陽市）等納入禁養(yǎng)區(qū)范圍內(nèi)，有可能會(huì)導(dǎo)致對禁養(yǎng)范圍劃定過大，加重對區(qū)域畜牧業(yè)的打擊，不利于整體畜禽養(yǎng)殖場搬遷和污染控制工作的開展。
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